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农民工的政治参与权探析

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张晓蓬,山东省莱州市食品药品监督管理局工作,法学学士
郭晓燕,烟台大学2004级法理学专业硕士研究生
 
[摘要]:农民工问题是一个引发社会各界广泛关注的问题。本文以平等与和谐为视角,在剖析农民工政治参与权缺失现状的基础上,从体制层面、城市社会对农民工的排斥态度以及农民工自身诸多问题等角度分析了该权利缺失的原因。针对这些原因,提出了若干解决措施,以保障农民工政治参与权的实现。
关键词:农民工;政治参与权;利益缺失
On the political rights of special peasants
                     ___From the angel of equality and harmony
Abstract: People pay close attention to political rights of the special peasants. The writer in the article discusses the problem from the angel of equality and harmony. Firstly, the article describes the constitution of the lack of political rights. Secondly, it analyzes the causes of the lack of political rights.  Last , some measures are brought up to solve the problem.
  Key words: special peasants; political rights; the lack of rights
 
王斌余杀人案[i]再度引发了人们对农民工权益保护的呼吁,本文从平等的视角探讨队农民工政治参与权的保护。现代社会是由各种利益集团组成的,这些集团都有自己的利益考量,各利益集团之间的博弈和平衡,是社会政策的决定因素,而且是最公正合理的因素。(何清涟语)只有通过各种形式政治参与,表达自己的利益诉求,才能真正维护自身利益,实现社会的稳定和持续发展。农民工的政治参与权处于极度缺失的状态,这是农民工权益屡受侵犯的重要因素。
一、政治参与权缺失之现状
政治参与权是指普通公民参与制定公共政策的权利,其目的是通过政府、社会以保护、增进自身权益。农民工的政治参与权可从两方面考察:一是农民工作为公民行使选举、被选举的权利;二是作为城市中的居民在生产、生活中行使公民权利。农民工政治参与权缺失主要表现在:一是参与的范围窄,农民工中有政治参与意识且经常性参与的人数少,次数不多,范围不广。二是即使有参与,限于个体参与,而非组织参与和团体参与。三是参与的内容单一,基本上是问题性参与和手段性参与,即只有当农民工与他人或与政府产生利益纠纷出现矛盾时,政治参与才会发生。
 政治参与权的缺失导致农民工在国家政治资源、利益分配和制度安排上处于不利位置。利益分配是多方力量通过交锋、讨价还价博弈的结果,是一种理性的妥协,从而使社会处于平衡,避免“零和博弈”。尽管各个国家和政府都宣称是代表社会各阶层利益的,但现代政治运行的轨迹表明,理性的政府在利益的分配上可能会采取牺牲社会弱势群体的立场。美国政治学家赫尔德曾解释过一种残酷的“置换战略”,其核心一方面是把政治和经济问题糟糕的后果分散给最软弱无力的集团,另一方面安抚那些最强有力、最能有效调动资源的人群。[ii]
农民工政治参与权的缺失的内容是以下两个方面:
(一)选举权、被选举权的缺失
农民工作为农民的重要组成部分,[iii]其选举权缺失的状况十分严重。首先,农民选举权利的行使十分有限。至于被选举权,农民几乎没有享有。而农民工是农民中的特殊群体,在本来就少得可怜的农民代表中,能代表农民工利益的恐怕更是微乎其微了,这样国家在制定法律或政策时极易忽视农民工利益,使其蒙受因制度性的不公平而带来的损失。我国宪法把选举权作为公民的一项最基本的权利,但农民工却因其身份和职业的分离使得这项权利“名存实亡”,丧失了公民最基本的参政议政权,农民工被排斥在政治决策过程之外,他们的意愿无法表达,他们的声音不能被听到,成为社会的弱势群体。
(二)参与社会管理途径不畅通
城市是农民工生活和工作的地方,与农民工的切身利益密切相关。因此,多数农民工都希望参与城市的管理。但他们对城市管理的实际参与状况并不令人满意。在回答“是否参加过城市管理,比如社区居委会选举时,回答“没有”的接近2/3。[iv]因而,农民工在城市社会中处于失语者的地位,没有掌握对自己生存利益相关的社会事务的话语权,没有合法的、制度化的利益表达渠道。农民工尽管人数众多,但却没有形成一个维护自身权益的正式组织,因而也就无法形成强有力的团体来保护自己的利益,表达自己的意见和心声。
二、政治参与权缺失之原因
 (一) 法律、体制上的缺憾
1.立法的不平等与缺位。虽然宪法规定公民的权利是平等的,选举法却实际上规定农民选举一个人大代表的人数是城市人数的4倍。也就是说,4个农民权利相当于一个城市人的权利。熊彼特曾将民主权利归结为选举权,即在公民全部的政治权利中选举权居于中枢和核心地位。在这个核心问题上对农民工却是不平等的。缺乏专门保障农民工政治参与权利的相关法律,保护农民工选举权的法律制度存在严重缺位。这必然导致在决策层农民工利益呼声的微弱,成为政治上弱势的一个法制根源,也是多年来许多损害农民工利益的政策得以轻易出台的重要原因。
2.社会体制的缺陷和政府职能的缺位
城乡二元的户籍制度造成农民工居住地与户口所在地的分离,在政治参与方面就产生了一个现实困境:一方面农民工离家远,收入低微,几乎没人愿意为参加原籍的选举疲于奔波,基本上放弃了原籍的政治参与权。另一方面,普遍的“过客”心理使得他们对城市缺乏归属感,更热衷于实利的经济活动,而忽视政治生活。在这种制度性歧视下,农民工并不能享有与城市居民平等的政治参与权。
政府职能的长期缺位更加剧农民工政治参与权的旁落,使得农民工本来就少的政治参与渠道更为狭窄。政府部门严重忽视农民工的利益保障,当农民工利益受到侵犯时,各级政府管理部门相互推诿,政府的政策向导是保护市民、雇主的既得利益而不是农民工的合法权益。这就加剧了农民工与主体社会的分离,也间接切断了农民工的政治参与。
(二) 城市社会的歧视与排斥
农民工难以融入城市社会的政治生活,其中城市社会对农民工的歧视和排斥是不可忽视的重要因素。 
 1.城市居民的歧视。长期的城乡二元体制结构,在造就巨大城乡差距的同时,也衍生了城里人的天然优越感。城市居民对农民工普遍具有一种戒备、歧视和排斥心理,视农民工为二等公民。尤其是城里的下岗失业人群,认为农民工抢了他们饭碗,于是对农民工采取敌视、打压、打击的态度,想方设法围剿农民工本已狭隘的生存空间,农民工的政治参与显得遥不可及。
2.城市政府的一系列歧视政策堵塞了农民工政治参与的渠道。当前,绝大多数城市的社会政策极少考虑农民工,城市社会政策不能覆盖农民工这群体,现有的体制主要是管理他们,缺乏为他们提供相关的公共服务的职能。                                                                                                             3.对于农民工来说,城里人的戒备、鄙视,政策性的封锁、排斥,恶劣的劳动条件,低廉的报酬,人身权利屡屡被侵犯,政治民主权利被无情剥夺等等,使得这一群体始终处于一种边缘化的生存状态之中,无法融入当地社会,他们努力的目标就是多挣点钱以求得生存,政治参与则退居其次。
(三)农民工自身原因
1.组织程度太低
现代政治实践证明,一个阶层政治参与的程度和质量,以及对国家政策的影响力主要取决于利益表达的力度和有效性,而利益表达的力度与有效性又往往取决于自身的组织化程度。印度国家研究员哈克教授指出:在农民组织缺位的情况下,政府没有压力去解决农民面临的问题。[v]农民工至今还没有专门代表自己利益的政治社团组织,缺少参政的组织依托和阶梯。政府对设立农民组工的组织顾虑太多,缺乏积极性和热情。农民工本身又太分散,收入低微无力承担组织成本。
2.拥有的政治资源太少
政治资源即政治财富。按照美国著名政治学家罗伯特·达尔的观点:“政治资源是一个人可用于影响他人的手段。[vi]政治资源多种多样,最明显的是财富、人数、文化水平、威望、职位、社会关系网络以及谈判技巧等。在以上几个方面,农民工除了人数众多以外,其他方面在社会各阶层中都处于绝对劣势。何况,农民虽然人数众多,但非常分散,被马克思称为“一袋马铃薯”,反而没有组织优势。“政治参与的力量和权威很大程度上依赖于自己所能够掌握和分配的资源。大多数农民工的文化水平低,处于社会底层,至今还在为温饱忙碌,缺乏掌握政治资源的经济基础、社会基础与正常途径。这是农民工政治参与权益缺失的重要根源.
3.农民工的自身素质
农民工自身的素质也是阻碍其政治参与的因素,相对于城市居民,其文化水平、法律意识相对落后,造成其政治参与积极性不强。农民工大多受自身素质的限制,维权意识低,很多农民工在合法权益受侵犯时,不懂通过合法手段保护自己,更极少通过政治参与以提高其政治地位,进而维护其合法的政治权益。再者,他们在城市中一些越轨行为,给城市秩序与居民生活带来消极影响,并产生“晕轮效应”,加剧了城市社会对农民工的排斥,阻碍了他们的政治参与。
三、政治参与权缺失之解决措施
(一)加快户籍制度改革,扫清制度障碍
 1.以户籍制度为核心的一系列歧视性制度安排,是阻碍农民工政治参与权利的关键所在。农民工参与人大代表选举实行属地化管理,保障农民工的选举权利的实现。只要农民工有固定居所、有职业、有收入来源、在一个地方居住或工作达到一定期限,就可以参与当地的选举。这一规定既可以使农民工融入到当地政治生活中,也减少了因选举成本过大而放弃选举权的可能,实现农民工利益需求与政治权利行使的一致性。
2.目前有部分农民工处于一种双向流动的过程中,即在城市能找到工作就往城里走,找不到工作就往家乡走。这些农民工在一个地区居住或工作的时间可能未达到一定的期限,他们是农民工中的特殊群体,也要注意保障其政治参与权。在现行条件下,对这一部分农民工,可仍按户籍地行使选举权,但必须注意到这些农民工与传统的农民存在的日益加大的利益差别,,其在选区中占人口的比例必须予以平衡,保证代表的代表性和广泛性。
(二)以平等为新的管理理念,推动农民工本地化
对待农民工,政府要从以往的“劳动力管理模式”向“居民管理模式”转变。政府要积极采取措施保障农民工的政治参与权的实现,要坚持社会公平的原则,以平等为价值取向,采取一视同仁的态度平等对待。基于社会公平的价值理念,提升农民工的社会参与能力,消除社会隔阂,实现社会整合。
城市社会不能再将农民工当成另类看待,转变长期以来形成的经济接纳和社会拒入的态度。城市居民要认识到农民工对城市发展做出的巨大贡献,转变优等公民的心态,消除对农民工的歧视心理,将农民工当作平等主体对待,积极吸纳农民工参与社区选举和管理。
(三)农民工自身的努力
  1.建立代表农民工利益的政治表达组织
一些学者指出,成立真正代表农民工利益的组织,可以作为国家与农民工之间的缓冲器。政府与农民工对话成本就可以大大降低,农民工的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达,一些突发事件也可以得到缓冲。因而政府要提高农民工的组织化程度,创新农民工政治参与形式,拓宽政治参与渠道,培养、形成与其他利益集团进行有效博弈的力量。有了这样的组织,可以大大提高政治参与的广度和深度,提高利益表达的层次和效能,增强和扩大社会影响以及谈判的能力。2005年初北京建筑业组建了首家农民工工会,至今已覆盖八成以上建筑业的农民工。
2.改变农民工的经济状况,提高农民工的自身素质
农民工政治参与权缺失的重要原因是经济上的弱势地位,是生存权和发展权得不到保障而引发的政治权益得不到保障。在市场经济条件下,政治资源会自动向财富集中,必须有牢固的物质基础,农民工的政治参与权才能真正实现。政府对农民工经济发展给予各种公共资源的倾斜,加大对农民工的教育投资。农民工知识水平差,民主素质低、和政治热情不高是阻碍其政治参与的主观关键。政府应该出于社会公正的基本追求,多提供一些易于为广大农民工利用的有效的政治参与形式,如城市社区选举、农民工民意通道、农民工工会等方式,加快融入城市政治生活的步伐。
结语
农民工的政治参与权处于严重缺乏的状态,这既不符合宪法规定的公民平等享有权利的基本原则,亦不符合建构和谐社会的需要。产生这种情况的原因是多方面的,无论是政府还是社会都要采取措施,真正保证农民工享有平等的政治参与权。

[i] 王斌余,农民工,因数次讨要工钱未果,连杀四人,重伤一人。
[ii] 参见戴维·赫尔德.民主的模式[M].北京:中央编译出版社,1998,318.
[iii] 尽管从职业上看,农民工与工人相似,但农民工在行政管理、经济待遇、政治地位、社会认同各个方面均与作为市民的产业工人存在本质差别,在现行户籍制度下其身份仍属于农民.
[iv] 参见郭昌盛.中国农民工的公民权利现状[J].天津市工会管理干部学院学报,2005,(1).
[v] 转引田发贵.农民政治权益的缺失与保障[J].宁夏党校学报,2005,(2).
[vi] 罗伯特·达尔.现代政治分析[M].上海:译文出版社,1987,4.

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