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[摘要]：当代社会是风险社会，人类在生产方式、社会结构、生活方式、思维方式等各个方面都发生了重大变化。现行行政执法模式是在工业社会中产生并与之相适应的，在风险社会背景下面临着严峻的挑战，必须建立回应型行政模式以适应新的社会需求。关键词：风险社会；行政模式
Subject: Crisis and Reconstruction of the Administrative Execution in the Risk Society
Author: Guo Xiao-yan ,（Law school, Shandong university, Shandong Yantai,264005）
Abstract： It is a risk society nowadays. Great changes have taken place in production、thinking manner and social system an so on. The present pattern of administrative Execution is born in the industry society and suits to it. However it is challenged in the risk society. Therefore a new administrative execution should be built.
Key words: risk society; the administrative execution;
一、问题的提出：风险社会的概况
风险社会理论最早是由德国社会学家贝克于1986年提出来的，他从风险的角度对当今社会进行诠释。贝克认为，随着时代的变迁，科技的进步，传统社会的威胁如地震、饥饿等危险带来的影响，已为现代科技的进步以及福利国家的实行所改善，然而科技的发展带来人类无法完全掌握的新的风险，造成生态环境的严重危机，致使人们的日常生活中的衣食住行都有风险。因此，贝克认为当代社会是风险社会。 苏联切尔诺贝利核泄露事件、英国的疯牛病、美国的“９•１１”事件和中国的ＳＡＲＳ蔓延,都印证了贝克对当代社会的诊断。
风险本身并不是危险或灾难，而是一种危险或灾难的可能性。风险在人类社会中一直存在，但它在现代社会的表现与过去已有本质的不同。现代风险在很大程度上改变了社会的运行逻辑，从而使传统的工业社会变成一个新的“风险社会”。根据贝克等人的观点，与传统工业社会的风险相比，风险社会的特征主要体现在以下几个方面：
（一） 风险的普及性
传统社会的风险及其后果只涉及到特定的区域和有限的人员，如1998年发生的特大洪水所能影响到的地区，只是长江周围的湖北、江西等省。但是新的风险，如核子外泄等高科技风险，在科技的高度专业化与分化的情况下，要波及到不限定的许多人，一旦出现就会持续和全面扩散，跨越人、时、地的界限而成为普及性的风险。再者，全球化背景下各类资源的加速流动以及各国家、人群的相互联系和依赖加强，也造成了风险的普及性。在这些风险的扩散过程中，彼此间还可能产生互动关系，产生新的风险源，增强风险的后果。
（二） 风险的不可感知性
在以前，危险是可以通过人体直接感知的，如饥饿、水灾等都能亲眼看到，切身体验。现代风险超出了感知的层面，“这个社会在技术上越来越完善，他甚至能提供越来越完美的解决方法，与此相关的后果影响和种种危险却使受害者根本无法直接感知到。” 尤其在全球化背景下，风险的冲突点与始发点没有明显的联系，有时人们甚至生活在远离源头的地方，却同样未能幸免。只有在风险发生时或者基于媒体的报道才知道风险的存在，因而对风险的感知具有很高的知识依赖性。而媒体对风险的报道前后不一，专家解释相互矛盾，人们又无切身感受，从而失去了行为判断力，加重了对风险的恐慌。
（三） 风险的不可预测、难以控制性
传统社会的风险由于局限于一定的地域，并且可以直接感知，风险是可以预测。由于风险经常发生以及表现形态的相似性，也是可以控制的。但当代社会的风险来自于对现代科技的应用，科技不断革新又使得风险不断增加或改变，增加了预测和控制风险的难度。再者，风险的前因后果不再是简单的线性关系，风险不再具体化。风险所产生的影响常有迟延效应和混合出现的可能，使风险变得极其复杂，不可预测难以控制。
（四） 风险具有关联性
风险社会不仅存在多样化的风险本身，风险还会引起连锁反应。风险所带来的后果不仅给人的生存造成威胁和伤害，还会扩展到经济、政治、社会的各个层面。因为风险会悄悄转化，转变为经济风险，导致市场瓦解，造成资本贬值，进而转化为信任风险，最后转变为后果严重的政治风险，最严重时还会转化为社会风险，导致整个社会处于崩溃边缘，在某种程度上会导致权利和责任重组。
二、风险社会背景下行政执法模式的危机
风险社会是近代以来工业化社会发展的必然结果，是现代性危机得到全方位展示的社会。相对于传统工业社会以利益分配为核心机制，风险社会是以风险分配为核心机制的，社会发生了整体性的结构变迁。现行的行政执法模式是与工业社会背景相适应的，在风险社会中面临挑战。
（一）执法依据的困境
现代行政法是建立在人权保障和三权分立制衡的基础之上，这就决定了行政执法的最高原则是“依法行政”，行政所依之“法”在风险社会中存在诸多困境。
法律的重要特征是普适性、逻辑性、可计算性、可预测性、确定性，如前所述，风险社会的特征之一就是不可预测性，因而两者存在着无法调和的矛盾。政府在执法过程中如果仍按照工业社会的要求，严格的依据制定法行事，必定会产生诸多问题，无法应对风险社会的挑战。再者，行政执法所依据的法律规范明确、目标特定、手段限制，缺乏相应的灵活性和自主性。由于风险的高度不确定性、日常性、扩展性，需要扩张政府的自由裁量权，也对政府提出了更高的的要求。在风险社会中政府被赋予了更多的责任，政府的行政行为应该具备一定的能动性和灵活性，即使没有法律的明确规定，政府也有义务采取积极主动的作为预防和处理风险问题。在这种情况下，如果政府执法仍然固守着“依法行政”的原则，必然会造成行政权对法律责任的逃避，成为政府推卸责任的借口。一旦风险发生行政机关可以为自己开脱，并说“我们在这个过程中只是一个次要的参与者”或“我们是完全依据法律行事的”，贝克称之“有组织的不负责任”。
（二）执法方式面临挑战
传统的执法方式主要以强制性行政行为为主，它强调行政行为的规则性、单方性和执行力。强制性行政行为具有先天的缺陷，主要表现在它的压制性、僵滞性，更重要的是缺乏对社会的回应性。这种行为方式，纵然行政目标有益于相对人，但难以获得相对人的回应、支持和合作，达不到双方良性互动的效果。在这种情况下，相对人对行政目标的实现只能保持事不关己的冷漠态度，破坏和抵制这种法律制度的行为很可能广为蔓延，并将逐渐削弱该制度的基础和强力。
在风险社会中，以强制性行政行为的方式不能成功的预防和处理风险问题。风险的预防和处理依赖两个基本条件：全体公民的风险意识，社会与政府的积极配合。强制性行政行为方式，无助于公民形成风险意识，因为风险意识的形成依赖于公民对风险的真正认知，而通过强制性行政行为，体现更多的是暴力，行为背后的目的被暴力掩盖。而由于缺乏风险意识，社会很难达成与政府的合作。风险社会中风险问题的解决依赖于政府与社会的对话、沟通和协商，使社会真正了解风险的存在，认同政府的目的，达成共识，共同行动。
（三）执法程序：参与的缺乏
一般情况下，现代科层制政府在公共事务的管理过程中，按照自身高度自治化的体系就能够运行。尽管有时会受到相对人的抵触，但因为有国家强制力为后盾，公民的服从而非参与构成了政府治理必不可少的因素，公众的参与往往作为一种隐性因素而被权威——服从关系所遮蔽。但是，在风险社会中缺乏公众参与的行政程序无法应对突如其来的风险。参与的缺乏会导致社会公众信心不足和对政府信任的丧失，从而削弱政府行使公共权力的合法性。
没有充分将公民参与设计为公共事务处理的内嵌机制，导致政府不但对风险处理不当或反应失灵，还会造成政府不情愿的失信和合法性的流失。一种“不负责任”的情感在社会上游荡，使危险和灾难的起源被掩藏，补偿和控制机制更被排除在外，由此造成整个社会特别是公共机构陷大“有组织的不负责任”当中。以SARS为例如果每一个公民缺乏对SARS疫情基本风险意识以及在此基础上的配合、协调行动，政府的任何作用都不能发挥作用，如果没有公民的充分知情，没有社会内部的沟通机制，没有一定范围内非政府的社会组织的自我管理，要战胜SARS是不可能的。
三、应对挑战：回应型行政模式的建立
（一）要件式规范向目的式规范转变
为适应风险社会中风险的不可预测性，行政所依据的法律应当由要件式规范转变为目的式规范。这种观点源自于诺内特和塞尔兹尼克回应型法的理念。在这种模式下，目的削弱了规则的权威，扩大了自由裁量权在法律判断中的范围。目的成为一种指引政策发展进程的指南，目的具有了肯定性的权威。 具体到行政法中，即法律仅仅指派行政机关任务，并为其活动范围划界，为政府的执法活动提供很大的余地，同时，通过对行政组织、程序及手段的规范，掌控行政活动。目的性规范的宗旨在于行政活动的弹性和效率，使行政主体能在法定的范围内因时、因地、因事处理风险问题。法律原则、目的的重要性日益凸现，行政执法不再是片面强调依法行政的过程，而是依据宪法以及行政法上的基本原则如人权保障原则、比例原则、信赖保护原则等将法律规定进一步具体化、充实化的过程。同时自由裁量权的扩大又为行政执法提出了更高的伦理与法律上的要求，政府必须积极作为应对风险，减少了政府推卸责任的可能。
（二）执法方式以协商为主
正如上文所述，严格按照“规则行政”、追求形式合理性的行政执法模式无法应对风险社会的挑战，其结果是导致风险的滋生和蔓延，而政府却能够以“依法行政”这一冠冕堂皇的理由为自己开脱责任。同样，政府单纯采取强制的行政执法模式面临风险问题也力不从心，执法人员的自利倾向导致他们担心不利的消息会影响自己的政绩，从而对各种风险百般掩盖，以致于成为了风险流布的帮凶。同时，全能政府也容易使公民产生对政府的依赖心理而丧失对风险的警惕，由此导致风险扩张。因此，风险社会中，执法模式必须转型。
贝克认为在风险社会中，国家需要和社会及个人重组关系，并将风险责任与社会、个人共担。权威性的决策和行动的政府应当让位给“协商性政府”，协商性政府的作用是“搭台唱戏、安排对话并给予指导”。政府的新任务是培育“社会利益集团的协商能力”，风险问题的最终解决依赖于社会的自组织机制。也就是说，在风险社会中，政府不能一律以法律的明确授权为依据，亦步亦趋地执行法律，也不能完全凭借其自身对抽象的法律目的、精神的界定来干预社会，而是要维护和保障社会系统的自治，并为社会自治提供指导和帮助。这是新型的反思理性的执法模式。这种模式强调通过社会内部的公民之间、公民与社会组织之间、社会组织与社会组织之间的沟通、对话达成共识，并在此基础上采取行动来应对复杂的社会问题，政府的角色限定于为自治的社会系统提供必要的指导和帮助，如提供信息资源、物质资源以及协调、解决冲突。
(三）加强社会与公民的参与
1.建立政府信息公开机制，加强政府一公民沟通
首先政府要及时、畅通地向决策涉及的利益关系人和风险承担者提供有关的信息，并在发生风险时将相关信息公开，以尽到告知和提醒公众的责任，是加强政府一公民沟通的第一步，也是要同承担的风险的所有成员采取预防行为和心理措施的第一步。政府信息公开的过程和结果无疑都将使公民更加充分地了解政府的运作和效率，从而在政府与公民之间形成良性沟通，这个基础会激发公民对共同体的责任感和分担风险的智慧与行为，为公民有序参与打好基础，，建构有效的风险分析和分担机制。在SARS初期政府隐瞒了疫情的具体情况，加剧了人们的恐慌，阻碍了政府与社会的有效沟通，加大了战胜非典的难度。
2.加强政府对社会需求的回应性
政府及其公务人员树立权力的公共性观念，权力的运用只有对公共利益负责，及时回应公众的要求，才能得到公众的理解和支持，从根木上确保政府在社会中资源分配的权威地位。其次，建立灵敏高效的信息收集一反馈机制，对社会公众通过媒体、信访、群体行为以及自组织社团等形式反映的问题、需求和建议等信息及时了解、分析和处理，并向相关公民提供公共事务处理方案等，这实际上也是保证公民享有顺畅的利益和信息表达渠道。
3.将公民和社会组织纳入政府决策体系
改变现有的社会利益表达机制，尽可能地把利益不同的各方力量纳入行政决策过程，提高政府决策的民主和科学程度。因为“无论是拥有财富的个体，还是产生风险的国家，都不能逃离风险独获安全，”形成一个上下互动的管理模式，形成集体性协议对公共生活的不确定作出反应。政府、企业与民间组织之间制度化的协商与合作不仅能够激发公民参与的积极性和主动性，而且还能够通过民间组织来有效地整合社会力量，在风险发生时增加公民对政府行政的理解，增强公民一政府的互信，从而形成政府主导、公民参与的合作治理机制，实现风险的社会化和风险共担。
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