【www.chuban323.com--法律论文】
[摘要]：人民政协在履行职能的法律依据和保障措施等方面长期存在法律缺位问题。本文认为法治国家和政治文明要求实现人民政协制度法制化，要点在于建立典型的、具有中国特色的人民政协法律制度，在法律层面上对人民政协的性质、地位、职权、工作原则、工作程序、工作方式以及保障措施等作出规定，建立健全人民政协在法律框架范围内的政治协商、民主监督和参政议政行为规范体系。
[关键词]：人民政协制度；履行职能；法律依据；保障措施
中国人民政治协商会议（以下简称人民政协，或政协）是我国政治制度的一个重要组成部分，在我国的政治生活中具有特殊的地位。
人民政协成立以来，走过了一条独特的道路，有着光辉的历史，对我国政治、经济、文化和社会发展，产生了重大的影响。中共十六大把“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明”作为全面建设小康社会的重要目标，人民政协在新的历史时期，必将继续发挥其重要而积极的重大作用。
虽然人民政协在政治上享有很高的地位，但在法律制度和法律依据上却存在着严重的不足，至今没有较为完善的实体法律支撑。国务院办公厅1997年2月14日《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》指出：“人大代表提出建议、批评和意见（以下简称建议），是宪法和法律赋予代表的一项重要权利；政协委员提出提案，是人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式……总的来看，国务院各部门和地方各级人民政府对办理人大代表建议和政协委员提案是重视的……但是，也有少数承办单位的领导对这项工作重视不够，对办理建议和提案不够认真，甚至存在敷衍塞责的现象；对一些建议和提案的办理，抓得不紧，答复不及时；对一些确实没有条件解决的问题，没有实事求是地解释清楚……”。在这里，《通知》一方面把“人大代表建议”和“政协委员提案”相提并论，同时又把二者之间作了严格的区别。前者是“宪法和法律赋予代表的一项重要权利”，后者则只是“人民政协发挥政治协商、民主监督、参政议政的一个重要形式”。人民政协职能作用的发挥，存在先天性不足。从该表述可以看出，人民政协尚缺乏与其政治地位相适应的法律地位，政协委员的“提案”也缺乏具体的法律规范和依据，“提案权”（以及视察权、监督权等等）还不是一种法定的权利。人民政协的许多活动尽管在实践中得到了一定的重视或首肯，但几乎都还是“无法可依”。这种状况对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政职能的充分、有效发挥，对真正实现社会主义政治文明、实行依法治国、建设社会主义法治国家，都极为不利。人民政协制度呼换实体法的支撑。这是国家的需要，社会的要求，和历史的趋势。本文试就人民政协制度在履行职能方面的法律依据与保障措施等方面，提出一些探讨性看法。
一、人民政协的发展历史及职能演变
人民政协是在中国特殊的社会背景和历史条件下产生的。姑且不论1946年1月成立的旧政协即己具有临时权力机构性质，是当时国共两党和民盟、青年党以及各界社会贤达共同筹建民主联合政府的合法性基础[1]。单就新中国人民政协而言，她对中华人民共和国的成立、建设和发展，都作出了巨大的贡献，并曾经代行全国人民代表大会的职权。毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人，都先后担任过全国政协主席。
1949年9月，人民政协第一届全体会议召开。在这次会议上，人民政协代表全国人民，宣告了中华人民共和国成立，制定和通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称《共同纲领》），和《中国人民政治协商会议组织法》、《中央人民政府组织法》、《关于国都、纪年、国歌、国旗的决议》。《共同纲领》具有临时宪法作用，是新中国通过法律治理国家的伟大举措，是新中国追寻和迈向民主与法制进程的第一步。它为新中国整个法律体系的逐步形成，奠定了基石[2]。根据《共同纲领》，人民政协是“由中国共产党、各民主党派、各人民团体、各地区、人民解放军、各少数民族、国外华侨及其他爱国民主分子的代表们所组成的”“人民民主统一战线的组织形式”[3]。
1954年9月，第一届全国人民代表大会召开，人民政协不再代行全国人大的职权。同年12月，全国政协二届一次会议制定了《中国人民政治协商会议章程》(以下简称《章程》)。人民政协存在的依据由“组织法”变为“章程”,是一个重大的、质的变化。《章程》规定人民政协的性质是“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织”。人民政协的性质和职能发生了变化。“文革”期间，人民政协工作处于停顿。
1978年2月至3月，全国政协五届一次会议对《章程》进行了第一次修改，并恢复、重建了人民政协工作。
1982年12月，全国政协第五届五次会议对《章程》进行了第二次修改。《章程》规定人民政协的性质是“中国人民爱国统一战线的组织”，主要职能是“对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商，并通过建议和批评发挥民主监督作用”。
此后，《章程》又经历了1994年、2000年和2004年三次修改。
二、新中国的民主政治建设与法制化主要进程
新中国的民主政治建设历史与法制化的进程表明，民主政治、政治文明和依法治国，是我国政治体制改革和经济社会发展的必然趋势。人民政协制度的法制化，也将成为一种必然性的趋势和要求。
三、人民政协制度的政治基础与法律依据
(一)政治基础
早在1945年，毛泽东同志就曾指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”[6]。
在中共十一届三中全会上，邓小平同志指出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”[7]。
在2000年全国统战工作会议上，中共中央明确提出了“共产党领导，多党派合作，共产党执政，多党派参政”是我国社会主义政党制度的显著特征，并进一步指出“这是我国政党制度的优势，也是与其他国家一党制和多党制的本质区别”[8]。
江泽民同志也曾经指出：“在体现人民民主这一点上，人大和政协是相同的”[9]。
1989年，中共中央发布（1989）14号《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（简称“中共1989〔14〕号文件”）。“中共1989〔14〕号文件”是人民政协制度在政治上得以确立的一个重要依据。《意见》对“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度”，人民政协“是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要组织形式”，“应当成为各党派、各人民团体、各界代表人物团结合作、参政议政的重要场所”，“要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题，加强政治协商和民主监督”等，作出了规定。中共1989〔14〕号文件的颁布实施具有里程碑的意义。
1992年，中共十四大，把完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，作为建设有中国特色社会主义理论的重要内容。
1993年，八届全国人大一次会议根据中共中央的提议，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度载入《宪法》，明确为我国的基本政治制度。
1997年，中共十五大，把坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度提高到了建设有中国特色社会主义政治的高度，列入了社会主义初级阶段基本纲领，作为社会主义民主政治建设和政治体制改革的重要内容加以强调。
2002年，中共十六大以来，以胡锦涛总书记为首的党中央着眼于社会主义政治文明建设，构建社会主义和谐社会，积极推进中国共产党领导的多党合作和政治协商的制度化、规范化、程序化建设，作出了进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的重大决策。
2005年，中共中央发布（2005）5号《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》。该《意见》在“中共1989〔14〕号文件”的基础上，进一步明确指出确立和实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国社会历史发展的必然选择，人民政协要围绕团结与民主两大主题认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能。事实说明，从战争年代到建国初期，从社会主义社会主义改造时期到现在的小康社会建设，中国共产党历来都重视多党合作和政治协商，并长期坚持和不断加强完善这一制度。这就为人民政协在政治上的“合法性”，提供了十分坚实和可靠的政治基础。
另一方面，在我国实际政治生活中，已经形成了与人民政协制度有关的大量宪法、法律性惯例。如全国政协会议与全国人大会议“两会”同期举行；国家在外交上由全国政协与外国议会的上院对应；工作中人民政协与中共党委、政府、人大并称“四大班子”；人民政协机关的干部配备严格执行相应的国家机关领导人级别制度；人民政协机关的工作人员享受公务员工资、福利待遇，机关办公经费纳入国家预算开支；有关于国家重大问题的决策往往先由人民政协以及各民主党派讨论、协商，再由有关国家机关决定或者通过；对政协委员的检查、视察有关单位负有接待、接受的义务等等。这些条件也构成了人民政协制度法制化的一个客观的政治基础。
（二）法律依据
人民政协的现有法律依据，主要是《宪法》序言中的描述性规定。该规定称：人民政协是“是有广泛代表性的统一战线组织，过去发挥了重要的历史作用，今后在国家政治生活、社会生活和对外友好活动中，在进行社会主义现代化建设、维护国家的统一和团结的斗争中，将进一步发挥它的重要作用。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”的规定。值得注意的是，《宪法》中并未规定人民政协制度如何“进一步发挥它的重要作用”、如何“存在和发展”等问题。即关于人民政协制度及其运行的问题。对这些问题按照法的调整对象层次来划分，确也不应当由《宪法》规定，而应当由相应的基本法或一般法来进行规定。
在全国人民代表大会及其常务委员会通过的其他各种法律和法律性文件中，涉及人民政协的，基本只有《国旗法》、《香港特别行政区基本法》、《澳门特别行政区基本法》，和《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》、《香港特别行政区选举第九届全国人民代表大会代表的办法》、《澳门特别行政区第一届政府推选委员会具体产生办法》、《澳门特别行政区第九届全国人民代表大会代表的产生办法》、《香港特别行政区选举第十届全国人民代表大会代表的办法》。其中：《国旗法》针对人民政协全国委员会作出了与全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和外交部等机构所在地相同的“应当每日升挂国旗”的规定；对人民政协地方各级委员会作出了与国务院各部门、地方各级人民代表大会常务委员会、人民政府、人民法院、人民检察院相同的“应当在工作日升挂国旗”的规定；对人民政协全国委员会主席的逝世，作出了与中华人民共和国主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理、中央军事委员会主席等的逝世，均“下半旗志哀”的规定[10]。
两部《特别行政区基本法》和有关“办法”，仅仅涉及特别行政区的人民政协全国委员会委员参加特别行政区行政长官选举委员会或者参加全国人民代表大会代表选举会议的资格问题，并无对于人民政协制度本身的规定。
实践中，人民政协履行职能的主要依据，是国务院办公厅《关于认真办理人大代表建议和政协委员提案的通知》，和中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《全国政协办公厅关于办理政协提案的意见》。它们在法律意义上仅仅属于普通规范性文件，效力层次明显不高。
至于人民政协全国委员会制定发布的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》和《提案工作条例》等，由于人民政协本身的法律地位尚不明确，该《暂行规定》和《条例》虽名曰“规定”、“条例”，但并不属于法（广义）的范畴，也不具有普遍性的强制效力和约束力。
人民政协在社会主义政治文明建设中的重大作用勿容置疑。政治文明的核心是民主。而民主的真正实现，最终须靠法律制度来保障。
按照《宪法》的规定和中共中央有关文件精神，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度“将长期存在和发展”。也就是说，不仅要“长期存在”，而且要“长期发展”。由此可见，人民政协制度的政治基础已十分雄厚，而法律基础与保障措施却明显不足。
四、现行人民政协制度的法律缺陷
宪法是民主政治制度的根本基础，是国家的根本大法。我国《宪法》规定了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，但在现实生活中，由于缺乏具体的法律规范，宪法上的一些原则和权利未能很好地得到有效的实施。人民政协制度是其中一个典型例子。
人民政协制度虽然已经写入宪法，但它只是为人民政协制度的存在和发展提供了一个基础性平台。多年的实践活动积累，也为人民政协参与国家政治生活初步形成了一个大致完整的制度框架。但是，在人民政协职能活动的具体实施方面，长期以来无法可依，缺乏法律上的制度保障，和相应的评价与监督。因此，人民政协的职能活动和相关单位、个人的有关行为，都存在着极大的随意性，没有法律上的规定与约束。如在政治协商的具体范围、内容、程序、方式，民主监督的对象、方式、程序及其保障措施，参政议政的权限、范围、原则、方式等等方面，都缺乏具体的、具有普遍约束力的行为规范，尤其是法律层面上具有强制性普遍约束力的可操作性规范。人民政协的政治协商、民主监督和参政议政，事关国家重大问题，却长期出在法律的“体制之外”，长期处于“无法可依”的状态。
《章程》和“暂行规定”都不是法律，不具有对人民政协外部的各种单位或者个人的普遍约束力，由此导致政协委员的意见、报告、提案等，送交有关部门后石沉大海，政协委员的视察、调研遭冷遇甚至拒绝（即使拒绝也并不违法），监督工作往往是借助于“老领导的余威”、“新书记的开明”、“主席的个人魅力”等等。这种现象与实现社会主义政治文明和依法治国的要求，极不相符。
缺乏法律保障的民主是难以真正有效地实现的。缺乏法律保障的民主也不是真正的民主。有文章称人民政协性质及其制度的“模糊性”有其独特的魅力，甚至直接、明确地把人民政协的监督定位为一种“柔性”监督。笔者认为，这不符合实现我国社会主义政治文明的要求，和依法治国的理念。
法制化无疑应当是人民政协制度向前发展的基本方向和基本要求。我国独有的、具有中国特色的、对实现社会主义政治文明和建设社会主义法制国家具有十分重要意义的人民政协制度，不应当处于政治上的红色地区、法律上的缺失地带。
五、人民政协制度的法制化要求与完善措施
政治文明的本质在于制度文明。制度文明的根本，在于法律制度上的与时俱进和先进完善。发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明最为根本的一条，就是要把坚持中国共产党的领导、人民当家作主，和依法治国有机统一起来。
中国共产党十六届四中全会提出加强党的执政能力建设，其直接目的是巩固党的执政地位。而执政党的执政地位问题，实质上是一个执政合法性问题。“合法性”（legitimacy）不仅是指其正当性、合理性或者正统性，它无疑还包含了“具有法律依据”和“符合法律规定”等基本诉求。中国共产党作为执政党，实行的是依法执政。这不仅有《宪法》和《党章》的基础性规定，有《立法法》、《公务员法》、《现役军官法》、《工会法》、《高等教育法》、《学位条例》的规定，还有《全民所有制工业企业法》、《公司法》、《个人独资企业法》、《村民委员会组织法》、《民族区域自治法》和《国防法》等多部法律的相应的规定。伴随社会主义市场经济法律体系的初步建立，中国共产党依法执政的局面已初步形成。
同样道理，要发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明，应当把执政党依法执政，与人民政协的依法参政议政、民主监督和政治协商有机统一起来。只有这样，才能真正实现社会主义政治文明，实行依法治国。
在人民政协法制化问题上，需要首先澄清以下几点：
一要搞清楚人民政协的所有委员都是当代劳动人民的优秀代表。他们本身不是剥削者，也不是剥削阶级的代表；
二是搞清楚人民政协制度法制化绝不等于否定民主集中制，也绝对不会否定民主集中制；
三是尽管笔者并不简单地赞成“两院制”，但应当明确“两院制”既不“姓社”，也不“姓资”；
四是进一步明确认识民主与法制相辅相成，民主是社会历史的必然，在建设社会主义民主政治的道路上，人民政协制度无疑也应当选择法制化道路；
五是在政协委员中中共党员的比例约占百分之四十，即执政党只要获得百分之十以上的拥护者就可以实现“绝对控股”。人民政协制度法制化只会有利于制度化、规范地充分发挥社会主义民主，强化人民政协的政治协商、民主监督和参政议政职能，推进社会主义政治文明，而绝对不会对中国共产党的领导造成任何不利影响。
在人民政协的三大职能中,民主监督是最关键的一环，也是一个最薄弱的环节。在人民政协的职能活动中普遍存在“协商容易监督难”的现象，“十六字方针”中“互相监督”未能得到最有效的实施。 “人大的监督是权力机关的监督，具有法律的效力，但实践中还存在很多问题，监督不力的现象仍然存在”。[11]这是事实。有人由此得出“人民政协的民主监督正好是人大监督的一个必要补充，二者相辅相成，相得益彰”[12]的结论。笔者认为值得商榷。试想:连具有法律强制力的监督机制尚且不一定能解决的问题，有多少能够通过没有法律约束力的“补充”监督或者“柔性”监督来解决呢？！何况，解决人大的监督不力，与人民政协民主监督的法制化，是完全不同的两个问题。
人民政协的监督作为我国整个监督体系的一个重要组成部分，其法律依据、监督范围、监督程序、监督方式、监督效力，及其在我国整个监督体系中的法律地位等问题亟待解决。有观点认为这些问题要通过修改《章程》和有关法制建设来解决[13]。笔者认为,依靠《章程》的修改是完全不能解决问题的，必须要依靠人民政协制度在法制上的完善，包括制定《人民政协组织法》、《人民政协政治协商、民主监督、参政议政法》等来解决。
当然，“徒法不能以自行”，“执法必严”是社会主义法制建设的另外一个重要方面，本文不予多论。
结语：
人民政协有五十多年的发展历程，但其在法律意义上长期身份不明、职责不清、缺乏保障，长期处于法律上的边缘地带。依法治国、建设社会主义政治文明和法治国家，人民政协制度的法制化问题应当提上日程。历史终将按其自身规律来运行。人民政协的发展道路从《中国人民政治协商会议组织法》的颁布，到《章程》的制定和多次修改，走过一条特殊的道路。在依法治国、建设社会主义政治文明和法制国家的今天，人民政协制度是该重新回到法制化轨道的时候了。建立人民政协制度纳入具体的法律规范体系，使始终代表最广大人民根本利益的执政党和具有广泛代表性的参政党的共同意志上升为国家意志，变成为全社会、全国人民都必须遵守的行为准则，把人民政协、政协委员以及民主党派及其成员进行政治协商、民主监督和参政议政的范围、原则、方式、程序、保障措施等，用法律形式加以规定，是时代的要求和历史的必然。
人民政协制度法制化的各种主、客观条件事实上均已具备。只要将现有规定、现行的作法，沿着依法治国和依法进行政治协商、民主监督、参政议政的思路主线，加以适度的整理、规范和调整，并建立相应的保障制度和保障措施，那么，一个完全新型的人民政协制度体系和运行机制就会呼之欲出、顺利诞生。
参照“本土资源论”者
法律不是万能的，没有法律万万不能。人民政协制度的法制化趋势和要求，不能以“法律不是万能的”来否定。
主要参考文献：
[1]范忠信、王亦白.论人民政协的民意机关化与法制化[J].法商研究,2001(6).
[2]王治国.共同纲领：迈向民主法制的第一步[N].检察日报，
[3]见《中国人民政治协商会议共同纲领》序言.
[4]见《中国人民政治协商会议章程》总纲.
[5]见《中国人民政治协商会议章程》第一章“工作总则”第二条.
[6]黄炎培.延安归来[A]，八十年来[M].北京:文史资料出版社，1982(148-149)。
[7]《邓小平文选》，第２卷,第168页
[8]转引自牛旭光.政治文明与多党合作.民主与科学[J],2003(2).
[9]转引自毛家书.中国社会主义政治文明与人民政协[J]. 社会主义研究,2004(1).
[10] 《中华人民共和国国旗法》第五条、第六条、第十四条.
[11]、[12]程建锋.人民政协的宪性分析[J].理论界.2004(2).
[13]毛家书.中国社会主义政治文明与人民政协[J].社会主义研究，2004(1).
其他参考文献：
[1]张峰.论增强党执政的合法性[J]. 中央社会主义学院学报,2005(3).
[2]丁石孙.深刻领会《意见》精神 努力提高参政能力 坚持中国特色政治发展道路[J]——在民盟九届十二次中常会上的讲话.中央盟讯,2005(3).
[3]刘嗣元、程建峰.人民政协的若干理论问题[J].行政与法,2004(11).
[4]刘堡.人民政协在政治文明中的重要地位和作用[J].云南社会主义学院学报,2004(1).
[5]林尚立.协商政治：对中国民主政治发展的一种思考[J].学术月刊,2003(4).
[6]杨峥嵘.新时期多党合作和政治协商制度法制化建设[J].云南社会主义学院学报,2002(2).
[7]郑历兰.政协立法的必要性、迫切性和可能性[J].江苏省社会主义学院学报,2001(1).
[8]李兵.论人民政协制度的规范化和法制化[J].社会主义研究,1998(3).
[9]苏力.变法，法治建设及其本土资源[J].中外法学,1995(5).