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一、进一步加强国家间反恐合作当前国家间反恐合作是通过国际性的多边公约和区域性的地区公约进行,这些公约使各国在反恐的基本原则方面达成共识。但国家间反恐合作也存在不足:首先,现有的国际反恐公约基本上是针对特定行为制定的,缺乏一部切实可行的统一的国际反恐怖主义犯罪公约,主要是因为国际社会未能就恐怖主义的定义达成共识。而且,国际反恐条约缺乏强制执行效力,它只能采取间接模式,即各缔约国通过国内法系统把国际公约的制裁性规范适应于恐怖主义犯罪分子。其次,国家间反恐合作内容有待突破和创新。目前许多国家间合作局限于共享信息情报资料、引渡罪犯等传统的司法合作模式,而现代恐怖主义犯罪的技术手段不断更新,活动范围不断扩大,犯罪形式复杂多变,目前的这种合作内容已经不适应于恐怖主义活动的新特点。再次,国家间反恐合作的具体措施需要进一步落实。从目前情况看,国家间反恐合作虽然声势浩大,但很多方面只停留在理论上,没有落实到具体行动上。这在很大程度上影响了反恐合作实际作用的发挥。
中国的反恐只能走一条合作反恐之路,我们对“东突”恐怖势力的打击,就是借重国际合作才取得了重大进展。因此,中国要积极参加到世界反恐阵营,充分发挥爱和平、负责任的大国作用,促使各国在恐怖主义认识上求同存异,达成共识,拓展国际反恐合作的内容并促使反恐措施在具体实践中进一步落实。
二、加强和完善国内反恐立法
我国刑法在惩治恐怖主义犯罪方面的修订和新内容的增设,基本上包括了恐怖主义犯罪涉及的范围。但是,根据反恐国际公约的原则,结合我国反恐的现实需要,我国反恐立法还存在明显的缺陷和不足,需要进一步完善。
1.明确恐怖主义犯罪的性质。对恐怖主义犯罪性质的认定主要是确认恐怖主义犯罪是否为政治性犯罪,这会影响到法律对恐怖活动的态度,因为国际法已经认可“政治犯不引渡”和“政治庇护”的原则。关于恐怖主义犯罪的性质问题,国内外已有若干文章做了论述,认为恐怖主义犯罪不属于政治性犯罪,所以不适应“政治犯不引渡”和“政治庇护”原则。这种认定不论从法律角度还是从现实需要,都是合理的,有利于维护国际国内社会稳定以及全人类的生命财产安全。但是,我国法律在这一点上的论述是不明确的。因此,我国刑法应明确规定恐怖主义犯罪的性质,确定“或起诉或引渡”的原则,即若不将恐怖主义犯罪嫌疑人引渡给他国,就应在本国提起刑事诉讼,防止恐怖分子逃脱惩罚。
2.制定全面系统的反恐怖主义犯罪条款。我国刑法虽然对组织、领导、参加恐怖组织罪做了规定,但是在司法实践中过于原则和抽象。为了更有效地打击各种恐怖活动,刑法应进一步修改,增加一些反恐怖主义犯罪的新条款。(1)增设恐怖主义犯罪的罪名。我国刑法中规定与恐怖犯罪相关的罪名是屈指可数的。根据刑法确立的罪刑法定基本原则,对于尚未明文规定的国际恐怖主义犯罪就无法定罪量刑,也就无法承担有关国际公约的义务,所以中国要完善国内刑法对恐怖犯罪的规定。对此,可以采取两种方法:其一,在刑法总则中明确规定“凡我国缔结或加入的国际反恐条约中规定的国际恐怖犯罪,在我国国内法中尚未规定的,应参照国际条约的有关规定来处理”;其二,在刑法分则中增设相关罪名。如增设恐怖主义杀人罪、劫机罪、爆炸罪、绑架罪、计算机犯罪等罪名,使其与一般刑事犯罪区别开来;根据中国加入的国际公约,增设非法获取和使用核材料罪、非法使用邮件罪、劫持人质罪、暴力侵害受国际保护人员罪、危及海上安全罪、危害大陆架固定平台安全罪等罪名。[1](2)为分化、瓦解和消灭恐怖主义犯罪,刑法应该对恐怖主义犯罪的处罚特别规定加重、减轻或免刑事由,以有效打击恐怖主义犯罪。[2]3.制定一部专门的反恐法。中国国内反恐的法律主要依据刑法来实施,没有专门、系统的反恐法,与一些国家相比,中国的反恐立法明显滞后。目前,世界上普遍认为,制定反恐专门法规更有利于打击和惩治恐怖主义犯罪,更适应当前反恐的需要。面对日益严重的恐怖主义犯罪和国际恐怖主义活动,中国在现有的刑法基础上制定一部专门的反恐法大有必要。这部反恐法应该是一部综合性法律,内容涉及多个方面,对恐怖主义犯罪的概念、反恐的指导原则以及恐怖主义犯罪的各种罪名和具体内容都要有明确规定,能够规范反恐行动,调动各方力量,明确反恐职责,有力地打击恐怖主义犯罪。
4.建立系统完善的反恐执法体系。目前,为满足反恐的需要,许多国家通过立法,赋予执法机关、司法机关更多、更大的权限。如美国在“9·11”事件后通过“美国爱国者”法,给执法、司法机关更多的权限,其中包括扩大窃听范围和监督权限。法国则制定了一个专门审理恐怖主义犯罪的司法程序,将追踪、预审以及定罪集中在一个单独的法庭,提高了司法审判效率。[3]反恐斗争具有复杂性、严峻性和长期性的特点,中国可以借鉴国外经验,除了完善反恐立法体系外,还要完善反恐执法体系。一方面要完善司法制度,强化司法队伍建设;另一方面由于恐怖主义越来越表现为高科技化、国际化并且与金融挂钩,所以要加强各部门间的合作,让金融部门介入,网络参与。通过各组织机构的密切配合,共同构建反恐执法体系,有效打击恐怖主义犯罪。
三、重点加强城市反恐
一直以来,在大众接受的信息中,更多的是国家如何反恐,较少涉及具体城市如何反恐,绝大多数普通百姓可能根本不了解自己所在城市是如何反恐的。而现代城市人口稠密的特点使其成为恐怖分子袭击的目标,所以构筑城市反恐体系十分必要。
1.要注重中小城市反恐。2004年9月俄罗斯别斯兰人质事件提出了中小城市如何反恐的新课题。目前,中国的大城市如北京、上海都有比较合理的反恐总体规划。中国举行的反恐演习基本限于大城市,中小城市几乎没有这种演习。另外,由于中小城市数量多,分散了国家的反恐投入。即使国家投入总量大,具体到某个城市就很少了。解决的较好办法是根据城市分布特点,反恐条件好的大城市有重点地向周边地区提供支援,增强中小城市的反恐能力。
2.要增强政府部门间在应急应变方面的协调机制。中国法律对发生重大突发事件后政府各部门如何协调没有相关的全局性规定,长期以来采取的方法是“领导拍板模式”,即事情发生后先向领导汇报,然后领导到现场了解情况,最后才决定如何处理。一般的事件可以这样处理,但是对于大型的突发事件,在时间就是生命的情况下,这种模式会延误生机,还可能会发生两个平级部门互相扯皮的现象。因此,应该通过一系列清晰明确的规范,规定各个部门应有的责任。一旦发生恐怖事件,各个部门能够协调运转,及时作出相应的反应,依靠机制而不是靠领导个人应对突发事件。
3.要提高社会警觉性和民众自救力。目前国内民众缺少防恐意识,除了意识不到和平稳定环境下隐藏着的恐怖主义威胁外,更重要的是缺乏自救能力和心理承受力。恐怖袭击造成的灾难远非夺命伤财,更重要的是给民众带来巨大精神和心理恐惧,直接引发金融动荡、社会混乱,进而对国家政局稳定、经济发展等造成巨大的负面影响。在这一方面,中国没有任何经验,若发生大规模突发事件,如何迅速控制局势,稳定人心,对中国是一个巨大的考验。
因此,政府要加大防恐知识宣传力度,使公众了解恐怖主义活动的基本知识,强化反恐观念,并了解“脱险”的常识,从而使公众处变不惊,增强反恐信心;同时,政府要从心理上对民众进行“减负”,让公众在心理上提高对恐怖事件的承受力,这不仅不会增加公众的担心和恐慌,反而更能得到民众的支持。民众防恐意识普遍提高,自然就会自觉参与政府反恐行动,只有这样,反恐才会有群众基础。4.适度加大反恐的资金投入。资金问题是城市反恐面临的最现实的问题。反恐资金投入的特点是超前投入,这种投入通常会高于同时期城市的发展水平,对于反恐形势来说是必要的,但也要根据情况有重点地增加。要做到这一点,关键是要科学认识城市面临的恐怖威胁,根据威胁评估有针对地投入资金,构筑城市反恐体系,这是一种理想状态,也是一个难题。
四、切实加强防范控制措施
1.认真做好情报工作。在反恐怖斗争中,谁提前掌握了情报信息,谁就掌握了主动权。因此,情报工作在反恐斗争中至关重要,是反恐斗争胜利的关键。但是,恐怖组织都非常严密,恐怖活动也非常隐蔽,而且恐怖分子都有极强的反侦查意识和反侦查能力。因此,搜集反恐情报必然面临很大的困难。另外,由于情报搜集的困难,情报的处理工作也面临很多困难。在情报处理初期,往往只有寥寥可数的几份情报,而且可能很不完整、很不清楚。但在大量无用的情报中极可能隐藏着反映恐怖主义活动的蛛丝马迹,因此情报部门必须根据现有的支离破碎的情报进行分析研究,判断情报的准确性和可信度。这是极其重要的工作,也是极其困难的工作。
2.加强边界安全控制。世界各国对恐怖主义认识的不统一,使得恐怖分子可以自由地穿越某些国境,这是恐怖主义活动泛滥的原因之一。中国历来反对一切恐怖主义活动,采取了积极有效的措施,严格控制恐怖主义分子入境,但反恐职能部门在预测意识方面仍然存在一些问题。现在社会复杂,恐怖主义犯罪具有高智商的特点,有很多高学历的知识分子加入恐怖组织。工作人员仅凭经验和常识无法保证安全。因此,反恐职能部门要转变观念,采取更为严密的措施,确保边界安全。
3.加强对金融渠道的监控。在金融领域,我国虽然在打击恐怖活动洗钱和融资方面采取了一些措施,但同国外相比,存在若干不足。我国在法律上着重于对洗钱罪的规定,但对与此相关的金融机构及工作人员不披露信息罪、泄密罪等未作规定;另外,随着我国改革开放的程度加深,金融市场的证券、期货、博彩等行业逐渐活跃,极易为洗钱分子所利用,但我国预防洗钱的金融行政法规严重不足,预防洗钱的工作严重滞后。因此,要彻底打击恐怖主义犯罪,应加大对金融渠道的监控。
五、妥善处理国内的民族宗教等矛盾
对中国来说,对待恐怖主义犯罪,除了要采取有效政策坚决打击外,还要妥善处理国内的民族、宗教等矛盾。民族宗教矛盾是恐怖主义活动产生的土壤,而且当前民族宗教问题又成为西方国家干涉别国内政的借口,引发本国人民的敌视情绪,因此中国政府应该采取正确的民族宗教政策,促进社会的安全与稳定。具体来说,要坚持民族和睦等既有政策,加强不同民族间的相互理解和对话;整顿国内的宗教事务,逐步建立与政治分离的建立在法制基础上的宗教自由;坚决抵御境外势力利用宗教对中国进行渗透;政府还应加强对宗教势力较强地区的立法、执法、教育、宣传、民族沟通等方面的工作,并建立起有效的社会监控体系。另外,由于贫困与不公正也是产生恐怖主义的温床,中国政府应该努力消除腐败,缓和矛盾,缩小贫富差距,实现社会公正、民族团结、和睦相处。
目前,世界上大多数国家尤其是受到恐怖主义威胁的国家对恐怖主义犯罪都实施严打高压的政策。但是,需要指出的是,制止恐怖主义犯罪不能只采取以“恐怖反恐怖”或“以暴制暴”的惩治措施,一味通过强硬措施对付恐怖主义有时难以有效消除恐怖主义,在必要和可能的情况下,不妨通过和平方式来制止恐怖主义。
参考文献:
[1]陈立虎,吴曦·国际反恐怖主义犯罪和我国刑事立法[J]·江苏警官学院学报,2002,(9)·
[2]刘凌梅·国际反恐怖犯罪与我国刑事立法[J]·法学评论,2001,(2)·
[3]王立民·完善反恐立法 有效打击恐怖主义犯罪[J]·法学,2003,(6)·探析中国广场舞的前景性 探析中国饮食文化论文 探析中国崛起被围堵的出路 探析中国菜的英文翻译