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【 标 题】关于深化审判监督改革的若干意见
【 作 者】沈德咏
【作者简介】沈德咏 最高人民法院副院长
【摘 要 题】改革探索
【 正 文】
审判监督程序作为法律救济特别程序，已成为有中国特色的现代诉讼程序不可分割的重要组成部分。多年来的司法实践表明，审判监督程序的设置十分必要。由于我国现代化法制建设仍然处在起步阶段，加上人民法院所面临的司法体制、司法环境、诉讼秩序及法官素质等诸多因素，极少数错案的发生是难以完全避免的。长期以来，审判监督程序为保障当事人正确行使申诉权利，为人民检察院依法履行法律监督职责，为纠正错案、实现最终的司法公正，发挥了积极的作用。同时，我们也应当清醒地看到，随着改革、开放的深入和经济、社会的发展，人们对司法公正及司法效率理念有了新的更高的追求，对审判监督程序制度的认识亦日趋成熟。与此同时，在司法实践中，现行审判监督程序所导致的无限申诉和无限再审的弊端日渐显露。因此，在2000年底、2001年初，以规范申诉和再审工作、建立有中国特色的现代审判监督机制为目标的审判监督改革，提上了最高人民法院的议事日程。两年来，审判监督改革历经调查研究、规划准备、正式启动和积极推进几个阶段。在各级人民法院特别是广大审判监督法官的共同努力下，审判监督改革在以下几个方面已初见成效：加强调查研究、进行理论准备；探索立审分立，界定审监职责；尝试听证审理，提高案件复查效率；改革庭审方式，确保再审质量；注重和解息诉，化解社会矛盾；规范监督机制，优化监督职能；明确改判标准，维护司法权威等，为改革的进一步深化奠定了良好的基础。当前，为继续推进和深化审判监督改革，我认为应当认真做好以下几方面的工作。
进一步增强改革意识，坚定改革的信心。
在新的历史时期，改革是社会发展进步的主旋律。正是因为改革，我们的国家才发生了翻天覆地的变化：经济持续、快速、稳定增长，综合国力日益增强，人民生活不断改善，民族团结，社会安宁，政治稳定，社会主义现代化建设事业欣欣向荣。对此，不会再有人持任何怀疑的态度。如果说经济体制改革的大趋势、大走向是建立社会主义市场经济体制，那么可以说，政治体制改革的大趋势、大走向，就是依法治国，建设社会主义法治国家。我们已经和正在大力推行的对法院工作的一系列改革，是进行国家司法改革的重要组成部分，目的是要从制度上保证人民法院依法独立、公正行使审判权，这既是实施依法治国方略的重要步骤，也是推进政治体制改革，建设社会主义政治文明的重要举措。因此，我们可以满怀信心地说，我们已经和正在进行的一系列改革，包括审判监督改革，大方向是正确的，必须毫不动摇地坚持下去。
审判监督改革是《人民法院五年改革纲要》确定的重要改革任务，也是2001年和2002年度全国高级法院院长会议确定的法院工作改革重点。改革与完善现行审判监督机制，是构建有中国特色的现代司法制度的重要环节。从根本上说，推行审判监督改革是由现行审判监督制度存在的种种弊端所决定的。正如肖扬院长在全国高级法院院长会上的重要讲话中所指出的：我国现行程序法的有关规定并没有充分体现和保障司法程序的及时终结性，从一定意义上说，也影响了司法效率的提高，尤其表现在审判监督制度方面。由于对提出申诉再审的主体、时间、次数、审级、事由等没有限制，导致生效裁判可能被多次撤销，极大地影响了终审裁判的稳定性和权威性，从时间上讲，对当事人的合法权益保护不够及时；从效益上讲，对国家的司法资源是一种极大的浪费。因此，他号召各级人民法院要在全面落实五年改革纲要的基础上，大力推进和深化审判监督制度的改革。
自去年重庆会议全面启动以来，审判监督改革在全国法院有了很大进展。我认为，在推进审判监督改革的进程中，我们所应该努力做到的是：一要注重人民群众的首创精神，尊重广大地方法院实践探索的经验；二要注重司法工作的客观规律，力克主观盲目；三要注重来自方方面面的不同意见，从善如流；四要注重司法实践，一项司法改革举措的生命力如何，最终要通过实践的检验和历史的检验。因此，我们要进一步增强改革的意识，坚定改革的信心，努力将审判监督改革推向前进。
明确改革重点，坚持正确的改革方向。
关于审判监督改革的基本价值取向，最高人民法院是明确的。《人民法院五年改革纲要》第40条指出：要严格审判监督制度，完善并强化审判监督工作机制，进一步加强上级人民法院对下级人民法院审判监督的权威性、准确性、有效性。第20条指出：对于刑事再审案件，要在总结试点经验的基础上，制定刑事再审案件开庭审理的规定。在全国高级法院院长会议上，最高法院原常务副院长祝铭山在其工作报告中更是明白无误地指出：要积极推进和深化审判监督改革，规范申诉和再审工作，逐步建立有中国特色的现代审判监督机制。为此，要通过改革，实行新的再审立案标准，将无限申诉变为有限申诉，将无限再审变为有限再审，既维护公民的申诉权，又维护法院裁判的既判力和司法权威。当前，在关于审判监督改革的方向问题上，各级法院应该把思想统一到最高人民法院党组的决策上来，统一到全国高级法院院长会议的要求上来，不应该再为任何是是非非的观点和议论所左右。
为了实现规范申诉和再审工作，建立有中国特色的现代审判监督机制的长远目标，当前我们必须有重点地认真研究并着手推进以下几个方面的改革：
一是确立依法纠错原则。启动再审的根本理由是存在司法错误，但司法错误不等于一般意义上的错误，即使存在一般的司法错误，也不一定构成启动再审的理由。因此，认真研究和把握现代司法错误的概念，依法确定作为再审理由的程序错误和实体错误标准，是科学构建现代再审机制的关键所在。确立依法纠错原则，意味着只有当生效裁判存有依照法律应当纠正且必须纠正的错误时，才可以启动审判监督程序或者是再审程序。
二是规范当事人的申诉权利。在我国三大诉讼法上，无论是申诉还是申请再审，都不是一种完整意义上的诉权，申诉和申请再审只有通过人民法院或人民检察院的职权行为，即决定再审或者抗诉，才可能启动审判监督程序。在改革中，我认为可考虑将当事人的申诉或申请再审的权利按照诉权的模式重新定位，合理设计当事人提请再审之诉的形式要件与实质要件，规范法院按照正当程序管辖、受理和审理再审之诉是否成立以及决定案件是否重新审理或者改判的规则，同时明确提请再审之诉的当事人在一定条件下交纳诉讼费并承担再审败诉风险的责任。将当事人的申诉权利转化为再审诉权，不仅可以扭转法院审判工作由于现行审判监督程序所带来的被动局面，而且有利于平等地保护当事人依法行使申诉权。有限再审是审判监督改革的基本目标模式，在有限再审的程序框架下，强化当事人直接启动再审的权利，不仅是必要的，而且是可行的。
三是合理界定发起再审的理由。这是完善再审程序、实现有限再审的关键。现行法律关于启动再审理由的规定过于笼统，失之宽泛且不便操作，与新的诉讼证据规则难以相容，必须从审判实践出发，借鉴国外相关规定加以规范。关于发起再审的程序方面的理由大体有以下几点：裁判法院无案件管辖权；审判组织不合法；审理本案的审判人员、书记员应当回避而未回避；依法应当开庭审理而未经开庭即作出判决；未经合法传唤当事人而缺席判决；遗漏必须参加诉讼的当事人；办案人员犯有与案件有关的职务犯罪；对与本案有关的诉讼请求未予裁判；超越诉讼请求事项作出裁判。需要指出的是，凡具备以上程序方面的理由，就不应再强调以可能影响正确裁判为附加条件，以此突出程序公正的独立价值，并促使原审人民法院以及原审法官，在作出生效裁判前，充分注重程序公正的法律要求，使生效裁判尽可能在程序方面体现司法公正。关于实体方面的理由可以有：定罪与量刑的证据经司法认定系虚假、伪造或变造并足以影响裁判公正的；裁判生效后发现了新证据，足以撤销或者变更裁判，或者是足以改变定罪与量刑；裁判与前后就相同事宜或者同一法律关系作出的另一生效裁判相互矛盾，或者作为裁判援引基础的另一生效裁判已被撤销、变更的；运用法律、法规错误，且足以影响裁判公正的。作为实体理由，应当着眼于是否实质影响裁判结果的公正，那些虽然存在一般错误但并不影响结果公正的生效裁判，是不应再审的，更不允许被随意改判。
四是明确再审的时限和次数。现行三大诉讼法对申诉和申请再审的时限和次数的规定均不甚严格，致使一定数量的当事人长期申诉或者以同一理由或者同一请求事项重复申诉，这是社会上存在较大上访群体及大量申诉案件久拖不决的制度性因素。因此，应当依照有限再审的模式，对发起再审的时限、再审的审理时限以及再审次数进行规范。在设计这些时限规定时，既要考虑给当事人行使申诉权留出合理的时限空间，又要充分考虑刑事、民事、行政再审案件的不同特点，从而设计不同的发起时限和审理时限。从国外立法例看，不得以同一理由或者相同请求事项重复发起再审，是普遍的做法，而对于再审案件，究竟是一裁终局，还是允许上诉，各国做法则有所不同。如果允许上诉，实际上就等于进行两次再审；如果一律不允许上诉，则对有些案件的当事人可能带来程序上的不公平。根据我国的实际情况，可考虑在限定不得就同一案件重复发起再审的原则之下，对于若干特殊情形可允许对再审裁判提起上诉。
五是规范再审的审理方式和审理范围。根据三大诉讼法的规定，再审案件的定理方式和审理范围皆参照一审或者二审程序办理，这些规定没有顾及到再审案件的特点，在实践中也给再审案件的审理带来了一定的混乱和困难。在改革中，应当根据再审的特殊性，认真设计再审案件的审理方式，并可考虑以再审理由及审理请求事项为限，确定再审案件的审理范围。现在不少地方法院正在尝试以听证方式先行审查申请再审理由是否成立，这是对再审方式改革的有益探索，实践证明效果是好的。但对于听证方式应该具有怎样的司法特性，应该如何规范、完善听证程序，如何发挥听证的积极作用，避免产生负面影响，各地人民法院在积极实践的同时应当认真地研究解决。
加强指导，确保改革顺利、健康地发展。
审判监督改革必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导。我们要站在代表先进生产力的发展要求、代表先进文化的前进方向、代表最广大人民的根本利益的高度，认真审视审判监督改革的现实意义和历史意义，认真审视每一项改革措施的理论价值和实践价值，认真审视每一项改革决策的必要性和可行性，以确保审判监督改革在政治上是成熟的，在法理上是有据的，在行动上是稳妥的，在实践上是可行的。
审判监督改革必须依法进行，符合宪法原则和法律精神。首先，审判监督改革必须在现行宪政体制下进行，必须有利于坚持党的领导，有利于人大依法监督，有利于公民正确行使申诉权利，有利于人民法院独立、公正地行使审判权。其次，审判监督改革必须在现行法律框架下进行，必须有利于规范申诉行为，有利于完善再审程序，有利于构建有中国特色的现代审判监督机制。第三，审判监督改革必须符合法律精神，最主要的是要符合司法工作的特殊性和司法权运行的规律性，有利于实现司法公正、维护司法权威。
审判监督改革必须坚持从实际出发，实事求是。改革一是要除弊兴利，二是要发展创新。首先，审判监督改革应当立足于我国法制建设的本土资源，对许多优良的传统做法，要继续坚持并发扬光大。即使是学习、借鉴国外先进经验，也应当力求将外来资源本土化，力戒生搬硬套，简单移植。其次，改革措施必须要有针对性，在克服现行申诉和再审体制弊端的基础上，能够解决实际问题，决不可无病呻吟、无的放矢。第三，一定要增强创新意识，在改革中实现审监理论创新和制度创新，在创新中促进审监事业的更大发展。
审判监督改革必须做到有组织、有计划地进行，由易到难、由浅入深、审慎推进、稳步发展。审判监督改革要力戒形式主义，不作表面文章；要力戒主观主义，克服急躁冒进情绪；要力戒教条主义、本本主义，反对形而上学。每一项改革措施出台前，都必须加强调查研究，都必须做好理论论证工作，都必须先行试点，实践证明是科学的、可行的、有效的，才能加以推广。改革的成果应当尽快转化为工作制度、司法解释，有的最终要通过法律修正案上升为诉讼制度和程序规范。
在改革中进一步加强审判监督工作。
审判监督改革必须要扬弃一些旧的东西，包括旧的思想观念、旧的工作方法、旧的管理方式和旧的工作程序。改革就是破旧立新，不扬弃一些旧的东西，历史的包袱越背越重，新的思维观念、工作方法、管理方式和工作程序就不可能创立。因此，在审判监督改革的实践中，我们要牢固树立破旧立新的观念，通过改革努力实现审监理论创新和制度创新。如同其他改革一样，审判监督改革也必然要涉及权力关系、工作关系甚至人际关系的调整。改革大潮对每一个亲历者来说都是一次洗礼、一次锻炼、一次考验。参与审判监督改革的每一个同志都要树立正确的权力观、利益观、得失观，以正确的心态面对改革，以积极态度推进改革，以科学观点评价改革，积极为改革献计献策，努力争当改革的促进派。
各级人民法院的审判监督庭要坚持一手抓改革、一手抓审判。改革是当前审判监督庭的既定工作任务，不能推脱，也不能回避，应以对历史负责的态度积极抓好各项改革工作；要努力发挥自身优势，牢牢把握改革的主动权；要以开拓进取的精神知难而进、迎难而上，积极探索改革的新路子。再审案件审判始终是审判监督庭的中心工作，是审判监督庭的第一任务。审判监督庭的职能作用发挥得如何、审判工作水平如何、队伍的整体素质如何，最终都会在再审案件的审判上体现出来。因此，各级人民法院的审判监督庭一定要紧紧围绕公正与效率工作主题，认真抓好再审审判工作，进一步提高审判质量和效率。要讲求审判的法律效果和社会效果的有机统一，要把每一个再审案件办成经得起事实、法律和历史检验的铁案。
要重视抓好审判监督工作的调查研究和业务建设。审判监督改革要走向规范化，审判监督工作要走向规范化，都离不开深入细致的调查研究工作。各级法院审监庭要大兴学习之风、调查之风和研究之风。要通过对一系列重大理论问题和实践问题的调查研究，进一步夯实审判监督改革和审判监督工作的理论基础，进一步加强审判监督工作的业务建设，将审判监督庭真正建设成高水平、高素质的审判业务庭。
提高队伍的整体素质始终是推进审判监督改革、做好审判监督工作的关键。各级人民法院要高度重视审监队伍的思想建设、组织建设、作风建设、业务建设及职业道德建设，努力建设一支高素质的、职业化的审监法官队伍。要坚持抓班子、带队伍，要为审监庭配备得力的领导班子，尤其要选好一把手。要通过机构改革进一步优化审监队伍的结构，选调一些政治合格、作风优良、业务精通的法官充实加强审监队伍，为做好审监工作提供必要的人才支持。要尽可能地为审监法官提供学习、培训和实践锻炼的机会，不断提高审监法官的审判水平和职业能力。要为审监法官依法履行职务提供有力保障，各级法院领导要大力支持、保护因坚持原则、秉公办案而受到不公正待遇的审监法官，为他们撑腰打气，维护其合法权益。
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