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一、探讨行政法基本原则内容的迫切性
法的原则，即“法的基础性真理或原理”，在法律体系中居于基础性的地位①。当原则被系统表述时，所表述的是蕴涵于活动自身的某种东西。原则通过系统得以明确，并因而成为明智行为的基础。随之而来的是，原则上和以其为原则的活动，构成了一种逻辑关系。从事这些活动就应该是按照它们的原则行事②。行政法同其他部门法一样，也需要其原则，尤其是其基本原则。甚至从某些方面来讲，行政法相较于其他部门法更迫切的需要自己的基本原则，这是因为:
首先，从形式上来说，行政法基本原则对行政法有重要的统一规范作用。行政法因其调整范围的广泛， 行政法规范的性质繁杂， 行政法规范变化的频繁等原因，一直以来无法制定统一的法典（虽然某些国家曾经试图构建行政法法典，如荷兰，但是效果都不是很明显）。为了使行政法不至于成为杂乱无章的堆砌，这就需要行政法基本原则的统一规范作用。
其次，从行政法的内在价值来说，行政法基本原则对行政法规范有特殊的整合价值。广泛复杂和多边的行政法规范，使其难以用统一的法典形式来表现，而只能分散于众多的单行法中。行政法基本原则可以使其在变化中保持相对的稳定，能够保证其稳定性和连续性；可以使行政法规范之间的冲突得以调解；对行政法的良性运作有着导向作用③。
二、行政法基本原则确立
也正是由于行政法基本原则的以上特点，使得行政法基本原则相较于其他部门法的基本原则显得更难制定。学界对于行政法基本原则的内容也有众多不同意见。所以笔者认为，要理清行政法基本原则到底应该包括那些内容，理清什么是行政法基本原则， 首先应该明确行政法基本原则的确立标准的问题。行政法的基本原则作为行政法这一部门法的基本原则，应该体现出行政法作为部门法的根本特征，反映出行政法的基本矛盾和行政法的根本价值追求。
在此，我们认同周佑勇教授对行政法基本原则的概念定义，也即，行政法基本原则应该是指，贯穿全部行政法规范之中，对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则，它体现着行政法的基本价值和行政法的主要矛盾，是现代民主宪政精神的体现④。这一定义体现了行政法基本原则所应具有的外在和内在标准。
（一）行政法基本原则的外在标准
首先，行政法基本原则应该具有法律性。行政法基本原则作为法的原则，首先必须是一种法律准则，而不是一种纯粹的理论或原理。同时，现代社会发展的需要，已经是由原则中心主义到规则中心主义的转变，复归到规则中心主义到原则中心主义，以此应对日渐繁复的社会生活，从而实现社会正义。同样，行政法基本原则应当具有法律效力而可以普遍适用。违反行政法基本原则的行政行为与违反行政法规则的行为同样构成违法行政行为。
其次，行政法基本原则应当具有基本性。行政法基本原则作为法的基本原则，它是行政法领域中最高层次的，比较抽象的行为准则，是其他行为准则的基础性或者本源性的依据。它不是具体的行为准则即行政法规范，而是存在于或体现在行政法规范之中，是对行政法规范的抽象和概括。作为行政法的基本原则，必须是贯穿于全部行政法规范之中，是全部行政法规范所反映出来的共同准则，而不是某一类或者某一方面行政法规范所反映出来的特殊准则⑤。这一点也是我们所要讨论的行政比例原则能否作为行政法基本原则的关键因素。
再次，行政法基本原则应当具有特殊性。所谓行政法基本原则的特殊性是指，其作为行政法的基本原则，应当是行政法这一部门法所特有的基本原则，而不是与其他部门法共有的一般原则。当然，对于行政法基本原则的特殊性也不能做机械的理解，行政法基本原则的内容不仅反映行政法自身的特点，同时还反映其他行政法部门的共同要求，而且，法律原则是共性与个性的统一。因此，行政法的基本原则可能与其他部门法的基本原则有相通之处。这一点在行政法与宪法的关系上体现的尤为明显⑥。
（二）行政法基本原则的内在标准
行政法基本原则的内在依据是什么呢？弄清了这个问题，才能更好的理解行政法的基本原则的内涵，才能判断行政比例原则与行政法基本原则之间的契合与否。学界目前普遍认为，行政法基本原则之所以能成为基本原则，主要是因为它体现了行政法的根本价值，同时它还反映了行政法的基本矛盾⑦。从这层意义上理解，行政法的基本原则，应当以体现行政法的根本价值和基本矛盾为根据。在此我们就要明晰何谓行政法的根本价值和基本矛盾。
首先，行政法的根本价值是法的正义价值。沈宗灵先生认为，相对于法的具体原则而言，法的基本原则是体现法的根本价值的原则，是整个法律活动的指导思想和出发点，构成法律体系或法律部门的神经中枢⑧。行政法基本原则作为行政法的基本原则，同样必须体现行政法的根本价值。
那么何谓行政法的根本价值呢？我们知道法律有其共同追求的价值如自由、平等、公正、效益等。行政法虽然有其特定的规范对象和制度内容，但是其对法律价值的共同追求并没有例外。在此诸多价值中，正义，总是被认为是一个能综合，包容和指导其他价值目标的最高的全局性的价值目标，法律的其它价值必须统一于正义这个目标中，只有正义的目标实现了，其他目标才可能真正实现。由此可见，法的基本价值就是正义价值。行政法的基本原则作为法律价值的载体，其所蕴含的价值就是法的正义价值⑨。
按照现代法正义的集大成者罗尔斯的观点，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。行政法的基本原则必须体现作为法的根本价值的法的正义的三个层面。法的正义价值也正是我们讨论行政比例原则能否作为行政法基本原则的又一关键。
其次，行政法的基本矛盾是行政与法的对立统一。我们知道，行政法就是规定公共行政服务活动、调整行政关系的法律规范的总称。其实质就是调整行政权与法之间的关系。行政法基本原则就是对行政与法的关系的集中体现。关于行政与法之间的关系，学界一直有不同的提法，有人认为行政与法是相等同的，之间并不存在重大区别；有人认为行政优于法，法要受到行政的制约⑩。
实际上，从现代国家与公民的关系上来看，人民主权原则已然成为现代民主法治国家的共同追求。人民主权在在具体的法律制度上就体现为法律至上原则。在权力与法律的关系上则应该坚持法律主权原则。这是因为，法律是被视为人民公共意志的表达，根据主权在民原则，行政机关的权力来自于人民，其管理活动必须服从人民的意志，即法律是人民意志的集中体现。由此看来，在行政与法的关系上应当是行政依附于法，行政决定于法。法对行政权力具有绝对的规制作用。
总的来说，现代民主法制国家的法决定并规制行政的理念直接决定着行政法基本原则的确定。就是行政应当受到法的控制，将其运用到行政法的基本原则之中，就是行政法治，行政法的基本原则从总体上概括应该就是行政法治原则。具体而言，其应当包括法的形式正义、法的程序正义和法的实质正义。
注释：
①李龙主.法理学[M].武汉大学出版社,2002。
② A.J.M.米尔恩．人的权利与人的多样性——人权哲学[M].牛津大学出版社,1995。
③周佑勇.行政法基本原则[M].武汉大学出版社,2005。
④周佑勇.行政法基本原则[M].武汉大学出版社,2005。
⑤ 张树义.行政法学新论[M].时事出版社，1991。陈端洪．中国行政法[M].法律出版社，1998。
⑥龚祥瑞.比较宪法与行政法[M].法律出版社，1985。
⑦黄贤宏.吴建依.关于行政法基本原则的再思考[J].法学研究，1999（6）。
⑧沈宗灵.法理学[M].高等教育出版社,1994。
⑨严存生.论法与正义[M].陕西人民出版社,1997。
⑩陈端洪.中国行政法[M].法律出版社,1998。